生态补偿：何时从道义走向制度？

　　

在今年“两会”上，“生态补偿”一词可以说是相当的热。
　　究其原因，一是因为生态补偿已成当务之急，对此，“十一五”规划纲要和政府工作报告中用的都是“抓紧建立”这样的表述方式；二是因为，相关的太多问题都还没有“满意解”，例如，生态补偿的概念、内涵、补偿标准、补偿方式、补偿资金来源等诸多问题尚不清晰，特别是关于生态补偿与已有的环境污染费、资源费/税等之间的关系，补偿的主、客体的界定，补偿中政府与市场各自应发挥何种作用等，还存在着不同的意见。

　　在许多代表委员以及专家眼里，“生态补偿机制能否真正启动”后面还依然跟着个大大的问号。有专家一针见血地指出，如果不建立公平有效的激励机制，上游就会缺乏保护环境的动力，如果上游的经济水平一直都没得到有效改善，而下游对此没有积极作为的话，时间长了上游就可能会产生一种极端想法，通过污染来刺激下游对上游进行补偿。

　　样本：东江源获得生态补偿意义何在？

　　东江是条著名的河，这条发源于江西省的清流，不仅是江西、广东两省人民的母亲河，更是香港最主要的水源。记者曾沿江逆流而上，目睹了上游为保“一江清水向南流”所做出的巨大牺牲。他们不仅不能上污染严重的工业项目，为增加山体的水土保持能力，涵养水源，有些地方甚至只能种生态林，连果树都不能种。

　　去年，有媒体报道，广东省每年拿出1.5亿元，交给上游的江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护。这被认为是生态补偿中极具样本意义的一次成功尝试。

　　中国水利水电科学研究院的沈大军博士告诉记者他了解到的另一个案例：2004年9月8日，浙江省金华市金东区傅村镇和源东乡签订了一个只有10万元金额的生态补偿协议：傅村镇每年向位于自己两条溪水上游的源东乡提供5万元，作为对源东乡保护和治理生态环境、保护下游用水安全以及为此而造成的公共财政收入减少的补偿费用，协议期限是两年。“别小看这个只有10万元的补偿协议”，长期研究水资源价格的沈大军说，正是零零星星的这些试点促成了2005年9月浙江省政府出台《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。

　　但中国生态学会理事长、中科院生态研究中心王如松研究员曾表示，生态补偿需要解决的最迫切的问题是，如何补偿、如何进行量化，这需要有科学研究的支撑，套用不同的公式结果会大相径庭。比如东江的这1.5亿是怎么算出来的，是多了，还是少了，都应该建立在科学合理量化的基础上。

　　然而，据记者了解，目前国内外都缺乏一个标准的核算体系。以上、下游的关系为例，上游的水有多少经过了下游，下游的间接用水量是多少，直接用水量是多少，上游生态保护的成果有多少是上游自身所享受的，有多少又是下游享受到的，这些都没有一个公认的计算方法。

　　在流域生态补偿中，因为缺乏科学的计算方法，从近年来的生态补偿案例看，上下游双方或者是补偿方与受补偿方始终处在讨价还价的博弈中。补偿行为也多是从道义出发，而不是依靠制度规范的保障。

　　问题：远非“补偿量化”这一个

　　问题一：补偿主体与被补偿主体应当明确化

　　从去年8月起，国家环保总局环境与经济政策研究中心博士研究员任勇就在中国生态补偿机制与政策课题组从事相关研究。他认为，在确定了环境主体功能区的划分和补偿标准后，就需要明确界定责任的主体。在不同情况下，补偿主体可能是中央政府、地方政府或者环境资源的受益者，要确定各方有怎样的责任和义务。如果主体责任没有界定清楚，补偿的实施就缺乏针对性。总的来说，资源属于国家公共物品，应该是政府承担主要责任；在小流域范围内的，根据上级政府给的办法协商处理；还有一类情况，资源的产权是国家的，使用权暂时交给开发者。这样一来，责任主体界定会比较明确。

　　而沈大军似乎并没有任勇那么乐观，他表示：“有一些补偿主体是明确的，有的补偿主体是不明确的，现在就是行政区对行政区的补偿，另外还有一些污染主体可能更简单的是涉及到单个家庭，谁补偿、谁被补偿笼统地讲比较简单，但是具体实施还是很复杂，目前我们还处在探索机制的阶段。”

　　问题二：中央尚需建立统一的政策平台

　　任勇介绍说，1994年，国家环保总局曾发布过一个开展建立生态补偿示范的通知，当时选取了14个省的18个城市或县作为示范点，后来扩大了，征收了补偿费。这个补偿费包括电力、矿产资源开发、土地开发、旅游开发等其他自然资源。可是到2002年补偿款被作为乱收费终止了，实验示范没有做起来，后来这项制度也没有建立起来。

　　对于浙江省的生态补偿实践，任勇也非常赞赏。他同时表示，如果中央没有一个法律依据和政策依据，下面很难有突破性的进展，特别是涉及到跨界的问题，中央不搭建政策平台，地方必然困难重重。

　　目前，财政转移支付是我国实现生态补偿的主要途径。汪纪戎委员对此深感忧虑。她认为，中央财政用于退耕还林还草、水土保持、天然林保护、防沙治沙等方面支付金额应该说是巨大的，只是，这些补偿都分散在各个部门，不构成一个相互支撑的补偿体系。管理成本趋高，补偿往往难以到位，投入效果被打了折扣。

　　规划：生态环境将不是“免费的午餐”

　　“君住长江头，我住长江尾，日日思君不见君，共饮长江水。”汪纪戎说，“如果每个人都把自己的事情做好，环境保护问题就会简单很多。”

　　她建议，按照“谁开发、谁保护；谁破坏、谁恢复；谁受益、谁补偿”的责任原则，建立中国生态补偿整体框架；调高中央财政转移支付直接用于生态保护的比例，加大对限制开发、禁止开发区域的支付力度；对西部输出的资源、能源征收生态补偿费，设立西部生态补偿专项基金，重点用于补助资源、能源开发后的生态修复；修改环保法，建立统一、协调、完善的自然资源生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为。她强调，要把“资源有价，环境有价”的观念树立起来；同时改革干部任用及考核制度，弱化GDP对重点生态功能区干部考核的影响。

　　任勇他们的课题将在今年8月“交卷”，之后，研究成果将作为政策建议直接提交国务院。

　　他们认为，至少应当有几大领域被生态补偿政策所惠泽：重要的生态功能区，比如国家级自然保护区；长江、黄河等七大流域的上下游补偿；661个城市饮用水源保护区的补偿；自然资源开发过程中的补偿；还有计划经济时期，国家以极低的价格拿走了丰富资源、留下了污染的地区，这些账应该尽快有个说法。

　　“生态补偿既要有政府手段，也有市场手段，但整体上要有一个合理的规划。”任勇说，“这些领域不存在孰先孰后、谁轻谁重的问题，根据问题的难易和迫切程度，建议城市可以先行开展饮用水源地、中小流域和资源开发过程中的生态补偿。”

　　而全国人大代表何少苓在长达7000多字的《关于在新安江流域建设国家级生态示范区和构建“和谐流域”试点的建议》中提出，目前国内尚未有从流域层面出发的生态示范区，在理论和实践上都缺乏相关的样板和模式。经过实地调研和与有关专家探讨，她建议，选择新安江流域作为先行的试点，建立全国第一个流域范畴的生态示范区，并进而在全国示范和推广，构建“和谐流域”。

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　　三月二十二日，全国政协常委、国家环保总局原副局长汪纪戎在一次记者沙龙上算了一笔账：把“十一五”规划纲要里划定的限制开发区和禁止开发区加起来，大约有二百二十万平方公里，相当于我国国土面积的五分之一。这意味着，五分之一的国土今后的开发活动将被严格限制或禁止。那么，谁来补偿、又如何补偿这些地区为保护生态而牺牲的发展机会呢？对此，汪纪戎委员呼吁，要尽快建立并完善生态补偿机制，健全补偿政策。