万花筒模型视角下突尼斯农业政策偏向研究：小麦与饲草战略优先级的冲突与协调

　　本文通过万花筒模型（Kaleidoscope Model, KM）系统分析突尼斯小麦与饲草政策的演进逻辑，揭示政策体系如何因短期粮食安全（food security）与社会稳定压力而长期偏向小麦生产，导致饲草发展边缘化，进而阻碍农业生态（agroecology）转型。研究深入剖析了利益集团、选举政治、政权类型等政治经济要素对政策周期（政策议程设置、设计、采纳、实施、评估与改革）的影响，为发展中国家协调粮食安全与可持续农业目标提供了关键实证与理论启示。

　　

引言：粮食安全与可持续农业的两难抉择

全球范围内，环境可持续性与粮食充足性之间的权衡一直是政策制定的核心关切。尽管大量研究评估了农业生态在生物多样性、生态系统服务、食品安全生产及农村生计方面的益处，但政策如何影响农业生态实践采纳及其反之如何影响政策框架，认知仍非常有限。理论上，国家农业政策应在更广泛的战略协调机制内制定，以符合国家目标并考量长期发展影响因素，这需要平衡经济、环境与社会维度的连贯规划与实施。然而，向更可持续实践的转型常因化学密集型工业化农业支持者与有机及农业生态体系倡导者之间的意识形态对立而受阻。

本研究在突尼斯背景下探讨这些张力，聚焦两个既独立又相互依存的政策领域：小麦生产与饲草生产。这两个部门不仅是国家粮食安全与社会稳定的核心，也是可持续性与充足性目标竞争的关键场域，因为它们争夺相同的有限资源，主要是土地和水。小麦是突尼斯至关重要的主粮，年人均消费量超过250公斤，位居世界前列，且主要用于制作面包这一传统饮食组成部分。该国高度依赖进口，每年60%的小麦需求从国际市场采购，使其极易受价格冲击影响。红肉在农业及农业食品经济中贡献显著，2018年占农业国内生产总值（GDP）的38%，且具有重要的社会文化意义。这两类商品间深刻交织且常具争议的关系，由相互竞争的经济利益、历史遗产和权力动态塑造，往往优先考虑短期经济政治收益而非长期环境可持续性。

近年来，这种对主粮商品生产的传统政策聚焦，日益面临可持续农业实践的迫切需求，促使突尼斯国内对农业生态的兴趣增长。本文核心研究问题是：突尼斯的小麦与饲草政策如何相互作用、相互影响？这些部门的历史演变及相关社会政治变迁如何塑造或挑战该国的农业生态转型？

理论背景：万花筒模型与农业政策政治经济学

为分析政策变化，本研究采用万花筒模型（KM）作为灵活框架。该模型基于国际发展、政治学和公共管理经验构建，通过检验特定变量的存在（或缺失）来解释政策变化。KM区分政策周期的五个阶段：议程设置、政策设计、政策采纳、实施、评估与改革。

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  议程设置决定哪些议题获得政府关注，发生在公认问题与焦点事件重合且由强大倡导者将议题框定为紧迫时。
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  政策设计涉及基于专家社区的实证证据、决策者的规范与意识形态、以及评估政治和财务影响的成本效益计算来制定潜在解决方案。
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  政策采纳是设计政策的正式批准，受支持者与反对者间的权力动态、制度否决玩家的立场以及与政治日程相符的有利时机影响。
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  实施通过行政结构和资源分配将采纳的政策转化为行动，其成功取决于充足预算、制度能力及克服操作挑战，常需政策倡导者努力。
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  评估与改革涉及评估政策有效性，并基于新证据、不断变化的物质条件或改变政治优先级的制度变迁进行调整。

KM的16个假设与农业政策政治经济学的五个要素相一致：利益集团与集体行动；选民、利益集团与政治家的互动；政治政权类型；思想与意识形态；社会动员。这为深入追踪政策变化提供了清晰简明的框架。

研究方法：比较政策分析与KM框架应用

研究对突尼斯小麦和饲草生产政策领域进行比较政策分析。分析方法遵循KM框架指导的操作步骤。

首先，追踪各政策领域的年表，识别政策事件及相关政治、经济、认识论事件序列，以揭示过去政策改革与转变的原因和驱动因素。

其次，进行政策利益相关者映射，识别政策过程中的关键行动者，并根据其政策角色进行分类。通过梳理灰色文献，明确各行动者对相关政策的态度立场并枚举其资源，绘制政策领域示意图，阐明行动者间的当前关系与联系。

第三，利用影响力圈图（二维图表，轴为行动者权力/影响力与政策立场）追踪2015年和2024年两个时间点行动者立场的动态变化。选择这两个年份是因为其间发生了重大农业政策转变：2015年见证了小麦品种多样化和种子商业化私有化；2024年则标志着小麦生产强化、国家主导的种植区划转变以及国家饲草办公室（ONF）的创建。

最后，通过证据三角验证的结构化过程，由主要作者对KM的16个假设进行检验。每个政策阶段的特定假设均根据案头审查、研讨会讨论和专家咨询得出的实证结果和证据进行系统审查。为验证这些检验并减少偏见，初步结果和初始假设评估均在研讨会参与者中展示，并在专家咨询期间讨论，以便根据利益相关者意见进行反馈和完善。

数据来源包括立法文件、政策评论、科学论文以及报纸、社交媒体和视听内容等非常规来源的广泛案头审查。此外，举办了四次多利益相关者政策研讨会，期间进行了政策行动者映射，并就历史变迁与社会经济发展进行了讨论。专家咨询则邀请了四位专家（每个政策领域两位），分别来自国家研究协调机构和国际研究与发展援助组织，他们均拥有超过20年相关领域经验，旨在反思研讨会和案头审查中出现的早期证据，验证年表和行动者映射，提供对政策窗口和耦合事件的更深背景洞察，并对新兴结论提出挑战或确认。

研究结果

突尼斯小麦危机：赤字如何形成

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  历史谱系（1956年至今）：独立后，政府启动国家计划组织并增加农作物生产，特别是谷物。1962年成立谷物局（OC）控制协调谷物生产与供应。1964年引入首个生产补贴计划。1966年启动“小麦项目”引入高产品种。1970年建立总补偿基金，对基本食品特别是谷物和小麦产品实行补贴制度。1984年削减补贴引发“面包革命”。1986年制定首个国家谷物战略。1997年推出第二项国家谷物战略。2005年开始逐步退出对谷物业务的直接参与。2011年革命后，当局更新部门法规，选择将种子繁殖私有化。2015年种子繁殖和商业化主要由私营部门驱动。2023年，新任农业部长发起重大变革，改变种植地图，从雨养转向强化灌溉系统，并在南部地区探索灌溉小麦生产。
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  政策网络示意图：小麦政策实施并非孤立，与国内机构和国际行动者互动。三个主要因素解释政策环境：国际组织和捐助者角色、国际市场动态、内部社会压力。当前政策方法高度集中化，需跨政府系统、研究机构、企业和公众进行协调。农业部（DGPA）和商务部（OC, CGC）是主要决策机构。研究机构（INRAT, IRESA, 国家基因库）提供实证证据。私营种子公司虽私有，但其运作受农业部监管。公民社会（如UTAP）在政治辩论和倡导农民利益方面发挥积极作用。OC与CGC的合作在决定分配给农民和农业食品工业的资金方面至关重要。
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  政策转变（2015-2024）：2015年，市场自由化政策优先考虑北部雨养生产。到2024年，转变为国家主导的灌溉扩张，聚焦南部种植，尽管存在生态和经济关切。影响力圈图显示，行动者按其立场（支持、反对或中立）分组，其位置表明其对政策结果的影响力。2024年的倡议得到地方当局、IRA、UTAP、CRDAs等支持，但种子公司强调物流问题，国际组织则对高生产成本和潜在长期环境影响表示犹豫。

饲草生产政策：集中化、分散化与寻求平衡的漫长循环历程

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  历史谱系（1956年至今）：独立后，政府开展运动巩固农地以提高粮食生产。1962年OC成立，负责监督谷物和饲料的种植与分配。INRAT开始研究苜蓿整合。1964年实施农场恢复贷款计划鼓励建立草被和种植灌木，并颁布法规规范饲料市场和贸易。1965年INRAT启动生产野豌豆和燕麦混合干草及其他饲料作物的试点项目。1966年创建畜牧与牧场办公室（OEP）加强畜牧业，并发布森林法典规范森林使用。1970年代，农业教育和研究基础设施显著增长。1976年IRA成立，专注于干旱系统。1980年代通过法律制定种子标准，并建立ODESYPANO专注于突尼斯西北部林牧系统管理。1987年通过法律豁免进口饲料税收，1988年类似条款适用于饲料种子。1990年启动旨在促进饲料和树木覆盖建立的国家政策。1994年后政府通过向OEP和INGC提供技术援助等方式进行更有目的的干预。2022年底政府更迭改变了饲料市场管理。2024年创建ONF以加强该国饲料管理。
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  政策网络示意图：参与饲料生产政策制定的机构倾向于围绕ONF建立集中化框架。ONF制定饲料生产政策并确保其实施。财政部和商务部负责管理饲料进口。DGPA作为与CRDAs的中介。OTD负责在公共土地上建立饲料生产田。ONF与OEP协调，OEP在ONF成立前是政策制定和执行的主导机构。INRAT通过饲料实验室提供咨询、研究证据和技术支持。国际干预也提供监管指导。饲料实验室与农业部及其附属机构（如INGC, ODESYPANO）以及私营部门互动以促进政策执行。目前，由于社会动员和游说方面的挑战，农业部仍是推动任何政策方向的主要参与者，缺乏倡导饲料生产部门发展的社会团体或协会。
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  政策转变（2015-2024）：2015年，国家饲料政策主要由OEP和INGC与其他利益相关者合作管理。重点是为饲料作物种子提供持续技术和财政支持。政府扮演相对被动角色，通过OC监督饲料种子的分配和进口。各种国际组织资助将饲料整合到畜牧系统及部门整体发展的研究。到2024年，随着ONF的建立，职责发生转变，政府将饲料行业合并到单一实体下。政策重点转向OEP、INGC和财政部等机构。这一政策变化旨在因应周期性干旱和饲料供应短缺，集中控制饲料部门。但集中化面临批评，私营部门代表认为自由化更有利于部门发展。权力动态发生变化，INRAT的饲料实验室等行动者政策权威有限。国际组织尚未对新的动态形成明确回应。

重新评估突尼斯小麦和饲料政策：万花筒模型的启示

KM假设检验结果总结显示，小麦政策在2015年受到强大倡导者阻滞、政府否决玩家和时机不佳阻碍采纳，实施阶段因缺乏预算、制度能力弱和政策倡导者缺失而失败。2024年小麦倡议模式显著不同，出现强大倡导者、克服政府否决玩家、政策倡导者承诺，但实施阶段出现新挑战，否决玩家成为负面力量，制度能力仍是弱点。2015年饲料议程在议程设置和基于知识研究的设计方面基础坚实，但采纳背景中成本效益案例被感知为负面，面临与小麦相同的实施障碍。2024年饲料政策集中化得益于有利时机和重大制度变迁，但作为新启动的政策，几个决定因素尚未发挥作用，且已面临执行否决玩家的反对。

讨论

结果表明，出于国家对粮食安全和农业发展的社会政治及经济视角考量，政策体系明显偏好小麦生产而非饲料作物。这种系统性偏好得到KM框架分析的实证确认。饲料政策始终受到关键障碍阻碍，特别是缺乏资金、制度能力弱和倡导者缺失，反映了其低政治优先级。相反，小麦政策得到积极经济论证和强大政治倡导的支持。2024年最近转向集中化饲料政策（模仿小麦模式）已面临实施阻力，凸显了这种集中化方法与可持续饲料发展所需的分散化要求之间的根本错配。

小麦因其作为养活人口和维持社会秩序的关键粮食资源而被长期视为战略产品。围绕小麦的关键政策决策可归类为受国际市场和政略全球关切影响的宏观贸易政策。这种对外部因素的依赖使小麦部门对外部压力特别敏感。因此，政府优先考虑小麦而非其他作物如饲料，即使这种方法可能损害长期可持续性。优先考虑单一商品以实现短期稳定，根本上违背了农业生态通过多样化食品体系增强韧性的原则。

小麦的优先化似乎是考虑到突尼斯社会政治文化的深思熟虑战略；粮食安全等同于社会稳定。白面包及面包具有重要的社会意义，其供应或价格变化历史上曾导致社会动荡。因此，政府避免引入可能危及这种主粮供应或可负担性的改革。这体现在继续支持小麦进口和国内生产的政策上，包括为提高单产而过度使用化学投入品，特别是杂草和害虫控制。这种对化学密集型单一经营的依赖直接与促进生物过程并减少对外部投入依赖的农业生态相对立。

突尼斯对小麦的优先化导致单一作物种植系统，将大面积耕地分配给小麦种植，常常以作物和土地多样化为代价。这种广泛的单一经营直接破坏农业生态的核心原则：增强生物多样性以构建生态系统健康和农场韧性。这种聚焦加剧了农业部门专业化，特别是在传统上以谷物生产闻名的北部地区。因此，这影响了获得支持和投资的农业类型和基础设施，可能限制多样化机会。

与小麦相比，饲料政策在突尼斯发展优先级低，政策关注极少，财政支持弱。饲料最初作为结合研究和推广服务及田间实践的发展努力一部分被整合到农业实践中。这项饲料政策以生产者为导向，通过轮作和可持续集约化聚焦饲料，以促进更健康的土壤和生物多样性。这些实践是农业生态的基础。这些努力得到发展机构和国际合作伙伴的支持，通过试点和区域计划推广饲料整合。然而，政策环境继续优先考虑小麦而非饲料和其他作物，部分原因是国家聚焦粮食安全。政府对小麦的聚焦信号表明偏好传统、投入密集型农业而非整合畜牧和作物以实现长期可持续性的农业生态系统。一些关键行动者进一步边缘化饲料，饲料种植激励限于私营部门利益以及由OEP和INGC实施的利基创新。

2024年，突尼斯政府通过ONF转向更集中的饲料政策，聚焦国家在干预和危机管理中的作用。这种新方法可能偏离先前研究和开发机构倡导的政策指导。通过模仿用于小麦的集中化政策框架，这种转变似乎破坏了最初指导饲料政策的农业生态概念。虽然它旨在为饲料部门带来更大清晰度，但可能导致政策从以可持续性为中心的生产转向贸易导向方法。尽管公民社会强烈反对垄断化，但该战略预计将在饲料部门面临挑战。

结论

研究确定了突尼斯农业生态转型中的重大挑战，源于其在管理两种主要农产品时优先考虑粮食安全和社会稳定。尽管官方讲话强调农业生态是优先事项，但这种强调导致政策决策常常为即时粮食安全目标而牺牲农业生态目标。这种张力反映了一系列更广泛的问题，值得进一步研究。

本文表明，突尼斯农业政策不仅受技术因素影响，而且深受政治和意识形态议程塑造。这强调在向发展中国家推荐政策时需考虑政治背景。然而，审视否决玩家的角色至关重要，因为以政策建议和指导为目标针对他们，可以促进快速和彻底的农业生态转型。

未来研究应努力明确涉及政治维度，以深化对决策过程的理解，并识别能够促进政策创新的杠杆点。制定有效政策需超越传统的、预算密集型或自上而下的方法，转而追求基于科学和参与式的议程，让包括当地社区、研究人员和政策制定者在内的各利益相关方参与规划和实施全过程。政策必须源于基层参与，纳入直接受农业实践和粮食安全挑战影响者的见解。应通过自下而上的战略优先考虑农业系统中的可持续发展和韧性。突尼斯的长期愿景必须整合粮食安全和社会稳定，以应对气候变化。