巴西遏制亚马逊森林砍伐的法律政策框架：制度缺陷与多中心治理路径

　　本文系统评估了巴西为遏制亚马逊森林砍伐建立的联邦法律与政策体系，揭示了其在环境哲学、产权法理及治理结构上的深层缺陷，并基于多中心治理理论提出了超越人类中心主义、强化执法、改善土地权属及构建国际国内协同治理框架等优化路径，对全球热带雨林保护具有重要借鉴意义。

　　

被誉为“地球之肺”的亚马逊雨林正面临着严峻的生存危机。这片占据全球森林面积约25%、蕴藏着无可替代生物多样性的生态宝库，在近几十年来持续遭受着砍伐的侵蚀，甚至被科学家警告已逼近生态临界点。作为拥有亚马逊雨林60%以上面积的巴西，其国内法律与政策框架对这片全球重要生态系统的存续起着决定性作用。尽管自20世纪80年代以来，巴西已出台包括《国家环境政策法》《环境犯罪法》《森林法典》以及《亚马逊地区防止和控制毁林行动计划》（PPCDAm）等一系列法规政策，但毁林问题并未得到根本性解决。现有研究多将挑战归咎于执法不严或政治干预，而忽视了深植于法律政策框架本身的制度性缺陷。

为了深入探究这一问题，发表在《Trees, Forests and People》上的研究《Brazil’s Legal and Policy Framework Aimed at Combating Amazon Deforestation》对巴西旨在遏制亚马逊森林砍伐的联邦法律和政策体系进行了系统性检视。研究人员运用环境哲学、产权法学和多中心治理理论作为分析透镜，揭示了当前治理框架中存在的主要缺陷，并提出了相应的改进建议。这项研究不仅有助于理解巴西亚马逊保护面临的复杂挑战，也为全球范围内的森林治理提供了重要的理论参考和实践启示。

本研究主要采用了文献分析法和制度分析法。研究人员系统梳理了巴西从宪法、环境法律（如《国家环境政策法》、《环境犯罪法》、《国家保护区系统法》）到具体的森林法规（如《森林法典》）和政策工具（如PPCDAm、ARPA项目、生态经济分区ZEE、环境服务付费PSA等）。通过对这些法律文本和政策文件的深入分析，并结合现有学术文献和官方数据，评估了其设计逻辑、实施效果及内在矛盾。

2. 巴西遏制亚马逊森林砍伐的法律框架

该部分详细梳理了巴西法律体系的演变。1988年宪法确立了环境宪政主义，将亚马逊雨林界定为“国家遗产”。随后的《国家环境政策法》（1981年）推动了环境治理的系统化，并催生了巴西环境与可再生自然资源研究所（IBAMA）和环境部等关键机构。《环境犯罪法》（1998年）则将环境违法的主体扩大到法人，并引入了环境修复义务。《国家保护区系统法》（2000年）创建了严格保护区和可持续利用区的双轨管理框架。而《森林法典》的历次修订（尤其是2012年版本）则确立了永久保护区和法定森林储备等关键制度，并建立了农村环境登记系统（CAR）和国家林产品追溯系统（Sinaflor）。

3. 巴西遏制亚马逊森林砍伐的政策

研究分析了巴西实施的关键政策。生态经济分区（ZEE）旨在通过科学划分土地用途区域来协调保护与发展的矛盾。亚马逊地区保护区计划（ARPA）是全球最大的热带雨林保护倡议之一，通过建立保护区网络来应对生态退化。PPCDAm作为核心政策工具，整合了土地规划、监测执法和可持续生产等多方面战略，其成效受政治周期影响显著，在博索纳罗政府时期曾被搁置，2023年才得以重启并设定了“2030年零毁林”目标。环境服务付费（PSA）政策，特别是与国家REDD+战略相关的项目（如Floresta+ Amaz?nia），试图通过市场机制激励森林保护，但面临计量标准不统一等技术挑战。

4. 巴西遏制亚马逊森林砍伐法律政策的分析

通过多维度分析，研究揭示了巴西法律政策框架的五大核心缺陷：

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  4.1. 反映出人类中心主义倾向：巴西的法律政策框架显示出强烈的人类中心主义价值取向，将森林主要视为服务于人类福祉的工具，忽视了其作为独立生态系统的内在价值。这导致了森林在经济开发和生态保护角色上的内在冲突与政策摇摆。
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  4.2. 对森林砍伐的法律和政策宽纵：法律中存在对非法砍伐的特赦条款（如2012年《森林法典》对2008年7月前小规模非法砍伐的赦免）以及监管漏洞（如CAR系统允许土地所有者自我申报而无需官方核实地权），变相激励了“先破坏后合法化”的行为。
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  4.3. 巴西亚马逊地区土地权属不安全的持久挑战：历史遗留的土地权属不清、先占制度（usucapi?o）的缺陷（砍伐行为可作为占有的证据）以及土地征收政策的内在矛盾（保留森林可能被认定为“闲置土地”而面临征收风险），共同构成了毁林的根本性制度驱动因素。
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  4.4. 政策波动性削弱亚马逊森林砍伐治理：环境政策深受政治意识形态和农业利益集团影响，呈现剧烈波动。例如，PPCDAm在不同政府时期被强化、弱化甚至暂停，严重损害了治理的连续性和有效性。
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  4.5. 森林砍伐治理中的机构冲突：参与亚马逊治理的机构（如环境部、农业部、国家垦殖与土地改革研究所INCRA等）之间存在职权交叉和目标冲突，缺乏稳定、有效的跨部门协作机制，难以形成治理合力。

5. 改进巴西遏制亚马逊森林砍伐法律政策的建议

针对上述问题，研究提出了四方面建议：

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  5.1. 在森林治理中超越人类中心主义立场：借鉴厄瓜多尔承认“自然权利”的宪法实践，建议巴西探索赋予亚马逊森林法律主体地位的可能性，从而为生态保护提供更直接的法律途径。
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  5.2. 加强对森林砍伐的惩罚：取消对非法砍伐的特赦，并建立覆盖所有与毁林相关大宗商品的强制性、透明可追溯体系，阻断非法林产品进入市场。
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  5.3. 加强亚马逊地区的土地治理：改革先占制度，明确禁止将毁林行为作为主张先占权的证据；修正土地征收标准，承认森林的保护和可持续利用本身就是“生产性”用地；加快土著领地的划界和确权进程。
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  5.4. 促进亚马逊森林保护中的多中心治理：建议通过制定专门的《亚马逊综合治理法》，将PPCDAm的有效要素制度化，并构建一个整合国内各利益相关方（如土著社区、民间组织）和国际行动体（如提供资金技术援助、通过供应链法规限制非法产品贸易）的稳定、参与式的多中心治理框架。

6. 结论

该研究总结指出，巴西亚马逊森林砍伐问题不仅与法律政策执行不力有关，更源于其治理框架本身在价值取向、产权制度、惩罚力度、政策稳定性和机构协同方面的内在缺陷。未来有效的治理需要超越人类中心主义思维，完善土地产权制度，并构建一个融合国际国内行动者的多中心治理体系。

这项研究的深刻意义在于，它跳出了将亚马逊毁林问题简单归咎于执法或政治的常规视角，转而深入剖析其背后的制度性根源。通过将环境哲学、法学和治理理论相结合，研究为理解和解决复杂的环境治理难题提供了一个多维度的分析框架。其所揭示的制度缺陷和改进路径，不仅对巴西具有直接的政策参考价值，也对全球其他面临类似挑战的生态系统保护区，特别是在发展中国家，具有重要的启示意义。推动法律政策框架从工具性、波动性、碎片化向生态中心、稳定性、系统性的根本转变，或许是确保“地球之肺”永续生存的关键所在。