全球卫生监督独立性的困境与破局：OPEN框架的构建与应用

《Health Affairs Scholar》：Securing independence in global health oversight - The OPEN Framework

　　在全球卫生领域，监督机制的“独立性”常被提及却鲜有明确定义和真正实现。为解决此问题，研究人员开展了“保障全球卫生监督独立性”的主题研究，提出了包含组织/运营(Organizational/Operational)、政治(Political)、经济/财务(Economic/Financial)和知识/技术(Knowledge/Technical)四个维度的OPEN框架。该研究通过对全球根除脊髓灰质炎倡议独立监测委员会(IMB)、全球防范监测委员会(GPMB)和独立问责小组(IAP)三个典型案例的评估，揭示了这些机构在功能性独立方面存在的系统性制约。研究结果为评估和加强全球卫生问责机制提供了可复制的工具，对推动从口号独立转向操作独立、增强监督透明度和公信力具有重要意义。

　　

在全球卫生治理领域，“独立监督”这个词组如同一个闪亮的徽章，被频繁地镶嵌在各种委员会、评审机构和评估小组的名称中。当一项调查或评估被冠以“独立”之名，其结论往往被预设为客观、公正，因而更具可信度。然而，这种表面上的光环背后，却隐藏着一个尴尬的现实：究竟什么才构成真正的“独立性”？这个概念在学术讨论和实际操作中常常是模糊不清的。政治学研究表明，真正的独立性涉及自主性、中立性和授权权威等微妙考量，但这些要素在日常应用中很少被深入探讨。这种概念的模糊性不仅稀释了“独立”一词的分量，更在实践中导致了监督机制常常名不副实。

问题的核心在于理想与现实的脱节。从理论上讲，独立性意味着免受外部影响、控制和压力。但在当今这个以错综复杂的政治网络、一体化的金融体系和密织的社会联系为特征的全球化时代，真正的独立性似乎变得越来越稀缺。全球卫生治理存在于复杂的权力动态和制度框架内，重叠的权力圈层往往要求不同形式和表现的独立性。尽管许多监督机制在设立时被赋予了独立的明确职责，但它们在实际运作中面临着诸多现实约束。其中最根本的矛盾在于，真正独立的评估往往被视为在高风险决策过程中引入了不可控变量。对于国际组织而言，这迫使它们做出一个艰难的选择：是拥抱真正独立性所带来的不可预测性（这可能挑战既定利益），还是维持更可控的监督流程以保持机构稳定，但牺牲其所宣称珍视的独立性。

这种矛盾在外援领域表现得尤为明显——这是一个价值1350亿美元的竞争性市场，联合国机构、开发银行和全球基金会一方面公开倡导独立监督，另一方面又不得不应对声誉风险。它们的公开声明强调独立性对于诚信和信誉至关重要，但运作现实却显示出对实施可能暴露缺陷或提出替代方案的评估机制的犹豫。更深层次的问题在于，全球卫生界存在一种“心照不宣的共识”，即避免因未能实现宏伟目标而给组织或政府带来政治、财务和声誉上的反弹。对持续资金支持的存在性需求造成了系统性压力，损害了那些表面上“独立”的监督机制。最终形成的是一种“功能性依赖”，监督机构在财务依赖和制度关系的制约下，其自主性受到根本性限制。

为了应对这一挑战，研究人员在《Health Affairs Scholar》上发表了题为“Securing independence in global health oversight- The OPEN Framework”的研究论文。该研究旨在超越对“独立性”的空泛 rhetoric，提供一个实用的工具来概念化、评估和加强全球卫生监督机制的功能性独立。

为了回答全球卫生监督中“独立性”究竟意味着什么以及如何实现的问题，研究人员采用了三阶段混合方法。首先，他们进行了范围文献综述，并辅以于2021年4月至2023年10月期间进行的54次关键知情人访谈所获得的一手数据。访谈对象包括具有全球治理监督经验的从业者、学者和政策制定者。通过对这些数据源进行迭代性、归纳性的主题分析，他们识别出独立性的四个关键维度。其次，他们系统地应用这一框架来评估那些自我标识为独立的全球卫生行动计划。对每个案例，研究者审视了其治理结构、资助机制、报告关系、决策过程和运作安排。最后，他们识别出这些行动计划中存在的独立性缺陷，并制定了有针对性的建议以加强功能性独立，这些建议承认全球卫生治理的现实，同时提供了增强透明度、减轻利益冲突和加强监督有效性的可行路径。

定义独立性

研究表明，独立性在定义上虽是免受外部影响、控制和压力，但其实际应用表明，独立性是一个随语境变化的目标。因此，独立性是一种必须被确立、积极保障和维护的状态。一旦确立，独立性意味着能够在不受政治、组织和企业权威制约的情况下运作，并拥有获取必要信息的合理权限和进行调查的自主权。独立性通过避免利益冲突和可能损害客观性的外部压力来实现公正性。在公共卫生领域，独立监督通常涉及由多人组成委员会来执行指定任务。该委员会的结构、遴选方式、资助和运作方式都对其主张和维持功能性独立的能力有重要影响。作为委员会独立性的前提，个体成员必须具备独立行事的能力、专业知识和胜任力。

结果

四个维度的独立性

分析识别出四个不同的独立性维度，它们共同决定了全球卫生监督机制的功能自主性：组织/运营(Organizational/Operational, O)独立性、政治(Political, P)独立性、经济/财务(Economic/Financial, E)独立性和知识/技术(Knowledge/Technical, N)独立性。这四大支柱构成了用于评估功能独立性的OPEN框架。框架的每个维度都是一个重要支柱，监督机构必须充分建立和维护这些支柱，才能提供真正独立的监督。虽然各支柱的权重并非总是相等，但每一个都是必要的，而非充分的。

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  组织与运营独立性(O)：指委员会对其运营（包括对其财务和人力资源，如员工招聘、差旅、会议和行政支持）拥有完全自主权的能力，以保持其工作的自主性。委员会成员在执行职责（包括编写和分发报告）时不受主办/支持组织或外部利益相关方的组织政策和层级结构的干扰。当监测委员会完全或部分依赖单一组织及其秘书处提供人员和支持时，其组织与运营独立性会受到阻碍。当委员会的发现仅通过该主办/支持机构的视角表达，使主办方能够否决或缓和任何不受欢迎的发现时，运营独立性也会被削弱。
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  政治独立性(P)：指委员会按其认为合适的方式开展工作，并提交可能违背强国（如国家、组织和其他利益相关方，尤其是基金会）利益的调查结果的能力，而不会潜在威胁其独立性的其他支柱。为政治独立性创造条件包括明确界定委员会成员任命和解聘的标准，以及在必要时为执行公务提供外交豁免权。委员会的决策仅由其成员做出，成员以个人身份参与，不代表其国家或组织。政治独立性常表现为免受委员会成员自身个人利益和效忠关系的影响，以及免受施加于整个机构以达成特定结论的权力/影响。
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  经济与财务独立性(E)：前提是委员会拥有安全、充足的资金来执行其任务，且资金不依赖于其工作的任何特定结果。资金不得附加先决条件，以免国家和其他捐助方能够强加其个人优先事项或政治考量。为确保这一点，资金应来自摊派或非指定用途的捐款（无论来自国家还是私人捐助方），并且委员会本身应与捐助方隔离开。失去资金的威胁是公共卫生中最普遍的影响形式，能够悄然渗入看似独立的机构的监测和问责工作中。
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  知识与技术独立性(N)：指监测委员会有效履行其监督职能的能力。这意味着委员会有足够的配置和授权，能够根据需要收集必要信息，并在相关情况下咨询外部来源以支持或核实信息。数据收集模式可以是被动的（如委员会公开征集意见或证据），也可以是主动的（如委员会拥有资源，可获取专家资源以生成新证据）。在某些特定情况下，这可包括进行宣布或未宣布的实地考察以核实信息的权力。技术独立性的前提是委员会成员拥有扎实/足够的技术资格，并就利益冲突保持透明。如果委员会的构成使其无法获取履行监督职责所需的信息，且没有能力获取该信息，则它将不具备足够的技术独立性来做出公正、无偏见的独立评估。

框架试点应用

研究人员使用OPEN独立性框架评估了全球公共卫生中三个声称独立的监测机制：全球根除脊髓灰质炎倡议独立监测委员会（IMB）、全球防范监测委员会（GPMB）和母婴儿童健康独立问责小组（IAP）。

评估发现，IMB在其结构和运作方面享有较高程度的独立性。这部分归因于其调查结果是非公开的，需提交给世界卫生组织总干事和执行委员会，这鼓励了坦诚的披露，但也减少了其对国家行为的直接影响，从而降低了其独立性被针对和限制的风险。然而，IMB成员无报酬可能限制了能够接受任命的候选人范围。GPMB的功能独立性则因其与WHO和世界银行交织的关系而受限，后者提供资金并任命其成员。GPMB的工作由WHO秘书处委托，其调查结果通过WHO传达，成员需遵守WHO的政策。其独立性可通过允许直接发布调查结果、更新成员任命方式和提供替代性资金安排等结构变革得到加强。IAP在产生工作成果方面具有显著独立性，但其人员配备和资金安排并非最优。成员以无偿方式服务，由其所属机构支持，部分成员在政府任职，这使公正性的观感受到影响。该小组由其主办方PMNCH（后者又由WHO主办）配备人员和提供资金，这种对WHO系统的依赖限制了其完全的运营自主性。

结论与讨论

鉴于公共卫生领域执行项目的主体有限，利益冲突和汇流普遍存在。找到与项目毫无利害关系的专家可能很困难，然而，建立引导和防护措施以标准化实践，促进独立的评估与监测是可能的，这对于可信度、信心、透明度、问责制、绩效评估和学习至关重要。

认识到在监督委员会中可能无法纳入独立性的所有方面，研究者提出将OPEN框架作为全球公共卫生领域的行业标准。该框架虽为理解独立监测实践而开发，但也可更广泛地应用于任何需要独立性的职能，如审计和评估。虽然独立监督和监测委员会应力求在所有标准上获得高分，但在无法实现时，OPEN框架提供了一种系统性方法来识别潜在冲突并制定缓解策略。虽然某些标准（如进行直接调查的自由度、资金不依赖于特定捐助方）是不可妥协的，但其他方面或许可以缓解。例如，若由可能存在利益冲突的主办组织提供人员，可建立人员向主办组织和委员会的双重汇报线。

鉴于全球卫生参与者之间复杂的相互依赖关系和联系，绝对独立虽永无可能，但应用OPEN框架可以通过强制进行关于利益冲突的坦诚对话和系统性评估缓解措施，来改进监督委员会，从而实现更大的客观性、公正性和影响力。在组织/运营、政治、经济/财务和知识/技术这四个维度上应用OPEN框架，可以提高透明度，增进信任，并最终通过增强对绩效、进展和投资的评估可信度（这些评估需诚实应对外部压力、偏见和利益冲突）来改善公共卫生成果。

本研究的意义在于，它提供了一个切实可行的工具，将“独立性”这一常常流于口号的概念，转化为可评估、可操作、可改进的具体维度。通过OPEN框架，全球卫生界的相关组织能够更清晰地审视其监督机制的实质独立性，识别薄弱环节，并采取针对性措施。这不仅有助于提升监督报告的质量和公信力，更重要的是，它能够增强全球卫生治理整体的问责制和有效性，从而更好地应对未来的公共卫生挑战。