政策创新系统（PIS）框架的构建与应用：基于芬兰生物多样性补偿的案例研究

《Science and Public Policy》：Developing a policy innovation system (PIS) approach in the case of biodiversity offsetting in Finland

　　本文针对可持续发展转型中政策创新研究的不足，提出了一种结合技术创新系统（TIS）与政策创新理论的政策创新系统（PIS）分析框架。研究以芬兰生物多样性补偿（BO）政策为案例，通过访谈和文献分析验证了PIS的七大功能（如知识开发、合法性构建等），揭示了政策创新的系统化演进机制。该框架为理解政策创新的动态性、协调技术与政策创新的互动提供了新视角，对推动多层级治理转型具有重要理论与实践意义。

　　

在全球可持续发展目标推动下，政策创新已成为应对复杂环境挑战的核心手段。然而，现有研究多将政策视为技术创新系统的辅助要素，忽视了政策本身作为独立创新系统的动态机制。这种局限使得政策创新的开发、扩散与制度化过程难以被系统化分析，尤其在高复杂度领域如生物多样性保护中，政策工具的实际效能常因缺乏系统性框架而受限。为此，芬兰环境研究所的Suvi Huttunen团队在《Science and Public Policy》发表研究，首次提出“政策创新系统（PIS）”概念，并以芬兰生物多样性补偿（Biodiversity Offsetting, BO）政策的制定过程为案例，深入剖析了政策创新的系统化演进路径。

本研究主要采用质性分析方法，通过半结构化访谈（n=29）覆盖政府部门、企业、市政机构及科研人员等关键利益相关方，结合灰色文献与政策文本，对PIS七大功能进行编码验证。研究聚焦芬兰2023年《自然保护法》修订中BO条款的制定过程，重点分析政策创新从概念提出到立法落地的关键环节。

政策创新系统（PIS）的功能框架构建

研究团队基于技术创新系统（TIS）的经典功能（如知识开发、资源动员等），引入政策工具社群（Instrument Constituency）和政策能力（Policy Capacity）理论，重构了适用于政策创新的七大功能：

1. 1.
   知识开发与扩散：整合BO相关的科学知识、法律框架及实践经验，通过科研项目与国际合作构建知识基础；
2. 2.
   创业实验：通过豁免许可案例和市政试点项目探索BO实操方案，如生态价值计算方法的实地测试；
3. 3.
   社会物质基础设施构建：建立BO实施所需的制度基础（如注册系统、计算标准），确保与现有环境评估流程兼容；
4. 4.
   资源动员：调动科研经费、行政资源及土地资源，解决BO实施中的人力与资金约束；
5. 5.
   导向引导：受欧盟政策和全球生物多样性目标驱动，将BO纳入国家战略议程；
6. 6.
   协调功能：协调科研机构、政府与企业间的分歧（如严格规则与灵活实施的矛盾），形成政策共识；
7. 7.
   合法性构建：通过功能性承诺（遏制生物多样性损失）和结构性承诺（提升企业环保形象）争取社会支持。

芬兰BO政策的PIS实证分析

知识开发与扩散功能表现突出，BO研究由法学与生态学者主导，通过国际合作和多项研究项目（如栖息地银行计划）积累了丰富科学依据。然而，实践者认为知识转化不足，亟需操作指南。

创业实验则呈现两极分化：一方面，基于豁免许可的补偿实践积累了早期经验；另一方面，企业主导的修复实验因缺乏制度衔接难以转化为正式BO机制。

社会物质基础设施构建尚不完善，尽管政府已启动BO注册系统开发，但实践者呼吁明确责任分配与服务认证机制。

资源动员依赖科研资金，但企业和市政机构对自愿性BO的投资意愿较低，凸显长期资源保障的挑战。

导向引导受多层治理影响，欧盟法规与国内政府议程共同推动BO立法，但实施范围与严格性仍存争议。

协调功能在科研与政府层面较成功，但企业倾向于更灵活的规则，导致立法妥协（如自愿性BO搭配严格标准）。

合法性构建通过关联生物多样性目标获得广泛支持，但绿色洗涤风险与公众认知不足仍是障碍。

结论与意义

PIS框架通过系统化视角揭示了政策创新的核心动力：政策创新并非单一线性过程，而是多功能互动、多主体博弈的动态系统。在BO案例中，科研与政府的紧密协作推动了政策制度化，但企业与市政机构的实践需求暴露了PIS内部协调不足的问题。这一发现警示，过度强调技术严谨性可能抑制实践探索，需通过迭代优化平衡创新与可行性。

该研究的理论贡献在于将技术创新系统理论延伸至政策领域，填补了政策创新系统性分析的空白；实践层面，PIS功能清单为政策制定者提供了可操作的诊断工具，有助于识别政策扩散中的瓶颈。未来研究可进一步探索PIS与技术创新系统的交互机制，以及不同政策领域（如能源、医疗）中PIS的适应性差异。